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李克强:今年国际环境更严峻 中国经济处于关键时期

原标题:李铁:存量封闭小区不是改革重点

《财经》记者杨中旭/文

2月21日,《中共中央、国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》全文发布,其中“新建住宅要推广街区制,原则上不再建设封闭住宅小区,已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开,实现内部道路公共化”的表述,可谓一石激起千层浪,引发全社会热议。一些舆论倾向于认为,将已建成小区“打开”,侵害了商品房小区业主的私权,违反了物权法。

2月23日傍晚,中国城市和小城镇改革发展中心主任李铁接受《财经》专访,就封闭住宅小区的源起与弊端、全球城市居住社区的规律、此番改革的重点是增量而非存量等问题,做了深入细致的阐释。

封闭小区弊端日显

《财经》:尽管很多人反对打开封闭小区,但其实大家都知道,封闭小区对城市交通起到了很不好的作用。

李铁:是的,目前封闭小区过多过滥、面积过大是造成城市交通拥堵的重要原因之一。城市的交通系统可分为主干道和微循环系统,由于大量的社区和房地产开发区处于封闭和大院状态,社区道路和社会道路无法连接,造成城市微循环系统的梗阻现象。有些封闭社区面积多达数平方公里,北京市的天通苑社区就是一个典型的例子。微循环不畅,就会造成主干道拥堵。大院内部的路网系统和社会不连接,也会影响到的居民出行。而社区外的居民经过封闭社区时只能绕道走,也为城市居民的出行和交通带来了诸多的不方便。

在城市,封闭社区是造成断头路的重要原因。道路遇到封闭社区必须绕行。就连立交桥的修建也受到大院的影响。北京许多立交桥之所以产生堵车现象,主要是和立交桥的设计有关,但如果按照理想的设计方式,可能也会遇到大院和封闭社区的阻隔,例如公主坟立交桥无法调整设计和重新修建,是因为周边的大院太多,没有改建的空间。那么,公主坟立交桥就成为了严重的交通堵点。

《财经》:此前您接受我们采访的时候,因为时间紧,大院对服务业的负面影响也没阐述完整。

李铁:这是封闭式社区的另一个弊端。应该说,大院满足了居民的某些方面的需求,比如封闭性、社区资源的独享等。但是,大院内部所有的楼宇和街道之间的联系不强,只能满足居住、休闲以及视觉的功能,但不利于服务业的发展。

我们可以看到,任何城市道路两旁的楼宇底商,既增加了所有者的财产性收入,也满足了社区服务需求,让居民生活更便捷。尽管大院里也可以有些许服务业,但和街区相比,完全不在一个量级。

同时,我们一些高档封闭性社区提供的只针对大院居民的封闭服务,是社区俱乐部式的服务,通常价格昂贵,其价格和服务内容,与可以提供多元化服务内容和相对低廉价格的街区经济又有巨大差异。大院住房单一使用,没有通过街区发展服务业,是很多城市服务业滞后的重要原因之一。

《财经》:但大院同时也让院内居民享有了“特殊”的权益。

李铁:所谓的特殊权益也是居民购买大院住宅的一个选择性需求。比如,封闭型社区的独特社区风格、绿化、水系和一些服务设施肯定优于开放社区的公共设施水平。还有,封闭型社区对停车位的占用,已经通过收费形式买断,优越性远高于街区式住宅。毕竟,购买的车位归自己所有,回家后不用再为停车或找车位发愁。

很多人就是看中了这些有利因素,才选择在封闭型社区安家置业,自然也就反对社区的开放。但这种社区的群体利益属性,对更大范围的城市市民来说,却造成了不方便,也影响到城市许多功能的发挥,甚至带来各种负面作用。

从理论上讲,当城市产生的那一天起,城市就是开放的社会、开放的公共空间、开放的基础设施和公共服务,城市不应在自己主城区内,形成较大的、某个群体享有特殊权益的独立空间。

《财经》:绕着走,增加了其他市民的时间成本。如果是开车绕着走,出行半径变长,也会推高碳排放。

李铁:是的,从城市发展的规律看,这种封闭发展的社区模式使得城市不低碳,不生态。大院增加了人们的出行距离,由于出行距离长,居民大多愿意开车办事,以车代步,造成用车量大幅增加。而国际上生态城市的重要标准之一,是城市和社区是否能更多地通过步行满足一切消费性需求和就业需求,这也是生态城市的前置条件。

封闭式社区在某些方面的确可以满足社区内居民群体自身特殊的需求,比如对小区优良环境的视觉独享、安静以及休闲设施的利用等,但一个个封闭社区的形成,带来的代价是让一座城市的城市病更加严重,带来了交通拥堵、增加碳排放、加重雾霾形成等问题,,更加剧了人群的两极分化,无数个排他性空间的存在,也抬高了社会和谐成本,形成了社会冲突的隐患。

封闭小区之路走错了

《财经》:全球范围内,开放式居住区和封闭式居住区,哪个更多?

李铁:全世界城市发展的普遍规律,街区是开放的。你到西方发达经济体、到东亚的日本、韩国和我们的台湾看一看,或者去一些发展中国家和新兴经济体如巴西、俄罗斯等去看一看,街区基本上都是开放的。在开放街区发展模式下,城市的服务业发展特别快,占比远高于中国。

《财经》:但也有人说,美国新泽西州就有封闭式住宅。

李铁:这是争论中抬杠的说法,以个案否定普遍规律。

《财经》:还有人说封闭大院是中国传统,是否属实?

李铁:可以从两方面讨论。如果我们从农业社会的角度出发,过去的农村庄园和一些土围子确实有大院的特点,而且具有强烈的文化惯性。但就城市而言,上世纪九十年代之前大院并没有普遍存在,历史文物保护单位大院是特例。更早可以追溯到1949年以前,当时的城市发展处于十分落后的阶段,但也没有在城市的主城区普遍出现大院。

上世纪八、九十年代以前,确实在首都和一些省会城市有一些政府、部队、企事业单位大院。但即使那个时候,开放式社区仍是主流的模式。如果我们现在去看所有城市的老城区,会发现它们都是开放的。老县城、地级市的老城区,包括北京的胡同和上海的浦西,均是如此。所以,怎么能说中国城市的传统是封闭式社区呢?

《财经》:您刚才提到,建国后,出现了政府、部队、企事业单位大院,其根源何在?

李铁:计划经济时期出现的大院,比如部队大院和一些国防工业的大院,由于其保密的特殊性质,家属住宅区和办公地相邻,形成了一定的封闭性。其前提则是土地划拨制度。只有大面积的划拨土地,才会形成单一行业人群的集中居住,也给单位办社区带来了管理上的便利性。

世界上只有中国大陆,在几十年城市化高速发展的进程中,出现大面积的土地出让。房地产开发,动辄几百亩上千亩。地产商为了满足购买住房的中高收入人群的心理需求,把开发社区封闭,提供特殊的社区环境和设施服务。同时,这种分割也源于城市的管理者对老城区基础设施改造的畏难,例如,政府和企业没有能力去干预或者大面积拆迁原土地所有者,只好建新社区回避旧城区基础设施滞后的尴尬。

可如果我们看一下中国台湾就会发现,一个地产项目,也就是一两栋楼。如果在欧洲,我们可以看到非常发达的街道经济。每个住房的所有者更关注的是自己住宅脚下的土地,他们怎会和别人共享一个楼房或者院落呢?你想想看,土地私有,你即使购买,顶多一两亩,形不成大院。因此,土地所有制形式和土地出让的形式,是大院存在的制度性前提。

计划经济时期,土地划拨动辄百亩千亩;市场经济之后,仍然盛行大块土地出让。民众也有赶超思维,希望我居住的环境迅速达到发达经济体水平,地产商则迎合了这种心理。于是,空间被隔离,中高收入人群在隔离带中享受庄园式或者田园诗画般的生活。

在高速城市化进程中,人们很少去考虑什么是城市的发展规律,很少去研究国外的社区模式。特别是在城镇政府追逐土地出让收入,和房地产商站在同一个立场上的时候,大面积出让土地,大大简化了政府的工作难度。和一个房地产商打交道,远胜于和无数个土地业主纠缠。一次性出让土地,可以在短时期内就形成政绩和土地财政收益,于是,地方政府对封闭式社区的出现也就听之任之。

随着一个个封闭式城市社区的出现,当时的政府管理者看到的是业主和物业的矛盾,还没有从城市发展规律的角度出发,因此,解决社区内部矛盾的一系列条例、法律也应运而生。问题是,在为中高收入者营造了相对独立的优越居住空间之后,城市管理者并没有更多注意到,这种模式对城市发展也带来了严重的负面影响。

在隔离带中享受封闭式社区的优越生活,全球不普遍,只在印度多一些。由于印度存在宗教、极端势力、恐怖势力等因素,以及社会群体的极端两极分化,造就了这一特殊社区模式,但也仅局限于工厂厂区和大学校区,其社区隔离的程度甚至可以相当于中国监狱的隔离模式。不过,在印度的富人区,就像刚才说到的欧洲,顶多也只是自家院子封闭,没有大的社区封闭。各大城市街区如纽约曼哈顿、巴黎的主城区富人很多,也只是局限在楼里和单独的住宅,很少形成大面积的封闭式社区。

《财经》:陕西西咸新区管委会书记王军对我说,他去北京后海考察,发现历史上的富人大宅和平民胡同结合得很好,他认为这样混居的社区才健康。

李铁:1949年之后,我国城市私有土地开始变少,特别是1982宪法的一纸文书,将全部城市土地转为国有,历史上曾经出现的诸如后海的王府和大宅院,超大规模的府邸,已无可能再大面积出现。但是,群体之间的差异,以群体独立空间的方式展示出来,在规模上就是我们现在的封闭社区模式,面积竟远超个体府邸之间贫富的差异。

后海是个体之间的隔开,是家族形式;现在则是群体之间的隔离,比过去反而放大了。这种隔离的路径是:收入的优越性,以群体的形式,通过地产商放大,有两极分化的群体性特征。

《财经》:这种群体的隔离,会影响到居民的心态。

李铁:岂止是心态。群体独立空间共享,以区别和其他群体的关系,是大院特殊的文化形态,这造成大院居民的优越感,并具有强烈的排他性。

我在论述城镇化户籍管理制度改革时,提出一个电梯理论:先进来的人,不愿意后来者进入。电梯是纯公共空间,先来者无权拒绝后来者进入,只是存在着心理上的排斥,还不能表现在行动上。但购买了公摊面积产权的封闭式社区,则可以理直气壮地实现空间的排他性。封闭社区里的基础设施,比如健身器材、休闲娱乐设施、景观、园林以及广场,包括停车位,因为院墙和门禁的设置,自然而然地具备了排他性。

同时,因为从购买过程到居住过程中,已经形成了交易和权益关系,在法律和政策上也客观地支持了这种排他性。虽然我们从国际的城市化发展经验规律中认识到,城市是开放的,基础设施本该是共享的,但封闭式社区和大院的现实存在,确实表明,我们过去的城市管理和治理、城市的发展路径存在着一定的误区。

存量小区不是重点

《财经》:既然路走错了,就需要纠正。但是,当前反对的意见很多。

李铁:必须要指出,这一次改革的重点,在增量。文件上关于这部分内容的第一句话是“新建住宅要推广街区制,原则上不再建设封闭住宅小区”,也就是说,这主要是增量改革。

交通拥堵、环境污染等城市病越来越突出之后,如果再新增封闭小区这种模式,代价会更惨重。如果现在不提出来这个问题,未来问题更严重,改革越早越好。我们已经有7.5亿城镇人口,而未来城市还要发展,人口还要进入,不希望再有新的封闭式社区和大院模式。现在改虽然已经晚了,已经付出了沉重的代价,但是打破社区的封闭式模式,从增量入手,势在必行。

《财经》:但文件上关于这部分内容的第二句话,的确提到了存量改革:已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开,实现内部道路公共化。

李铁:问题是,封闭社区已经形成,很大一部分还是城市居民通过购买产权的方式得来,受物权法保护,这就从根本上决定了,解决这一存量问题时,不能通过强制的办法。何况,这种发展模式几乎涉及到了绝大多数已经购买住房的中等收入和高收入群体。物权法实施快10年了,业已深入人心。很多买了大院住房的城市居民,已经签了合同,其前置性条件包括了大院的特殊权益,比如停车问题、物业管理费涉及的公共服务空间范围问题,社区设施享受的排他性问题等等。

一旦改革涉及到大多数人利益的时候,尊重历史和尊重基本权益,不去轻易地打破基本利益格局,防止引发新的社会矛盾,应该是重要的参考依据。

改革的出发点是正确的,但是不能一蹴而就,不能强制,要尊重大多数人的意愿,更不能置法律而不顾。存量改革是长期性的,甚至可能要绕着走,即使要解决,也要出台诸多配套措施,缓解现实矛盾。很多人担心是不是现在就要拆除小区的围墙,这种担忧大可不必。

《财经》:另一个较大的呼声,是担心开放后的安全问题。

李铁:这是一个伪命题。所谓安全措施是多方面的,欧洲移民那么多,巴西贫民窟那么多,社区一样开放。封闭式社区的保安系统不见得比楼宇更安全,对于儿童的防护设施可能要根据现实情况进行调整。另一方面,也要从警力配置上进行合理调整,建立适应街区开放式的警力巡逻制度。

现在的科技手段越来越多,摄像头也可以作为重要的辅助措施。韩国松岛市是一座30万人的城市,晚上居住8万人,治安和交通的摄像头就有上万个,治安案件非常少。相反,大院可能被盗的比例更大,因为社会关注度降低了。

值得一提的是,安全问题与流动人口过多有直接关系。这恰好倒逼户籍改革,来降低人口流动性,强化对中低收入人口的服务,包括医疗教育等保障问题。因此,安全问题是一个系统工程,封闭不是唯一的解药。

《财经》:尽管如此,很多人仍然反对封闭社区开放。

李铁:理论遇到利益的时候永远是苍白的,我也住在封闭小区里,中国大部分的中产阶层都住进了封闭小区里。一旦形成固定利益格局的时候,人们不去跟你讲道理,只是关注我的利益是否收到侵犯。

《财经》:关于存量改革的路径,是否有所考虑?

李铁:有些地方可以先行一步,比如在矛盾相对较小的地方,在法律界限不清晰、公共性较强的地方,可以逐步改造。有些地方则可以维持原有格局,你不动,城市也死不了。

改革是漫长的过程。在未来城市中不再新建封闭社区。如果增量改革做好了,也就有了参照系。对于传统封闭式社区居住的居民,也可以提供更多居住模式选择的空间。

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